URGENDA RATKAISU- ILMASTO-OIKEUDENKÄYNNIT JA TUOMIOISTUINTEN ROOLI ILMASTONMUUTOKSEN TORJUNNASSA?

Pekka Niemelä, tutkijatohtori, UEF Law School 2020-2022

Hollannin korkein antoi joulukuussa 2019 uraauurtavan Urgenda-ratkaisun, jonka mukaan ilmastonmuutos uhkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa (EIS) turvattuja oikeuksia, kuten oikeutta elämään. Se velvoitti Hollannin hallituksen kiristämään toimia ilmastonmuutoksen torjumiseksi ja nostamaan päästövähennystavoitteen kunnianhimoa 25:een prosenttiin vuoden 2020 loppuun mennessä perusteella, ettei maan aiempi tavoite vähentää päästöjä 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta turvannut riittävällä tavalla näiden ihmisoikeuksien toteutumista. Hollannin hallitus on jo ryhtynyt toimenpiteisiin saavuttaakseen vaaditun 25 prosentin päästövähennystason tämän vuoden loppuun mennessä.

Erityyppisiä ilmasto-oikeudenkäyntejä on parhaillaan vireillä sadoittain ympäri maailmaa. Urgenda on ensimmäinen tapaus, jossa valtio on velvoitettu kiristämään ilmastopolitiikkaansa ihmisoikeusnäkökohtien perusteella. Urgenda-ratkaisu nostaa esiin kaksi tässä blogissa käsiteltävää kysymystä: voidaanko Hollannin korkeimman oikeuden ihmisoikeuksia koskevaa analyysiä hyödyntää muissa ilmasto-oikeudenkäynneissä ja mikä rooli tuomioistuimilla ylipäätään voi olla ilmastonmuutoksen torjunnassa?

Urgenda-ratkaisun keskeiset kysymykset

Urgenda-tapauksessa tapauksen nimeä kantava hollantilainen kansalaisjärjestö väitti, että Hollannin vuodelle 2020 asettama päästövähennystavoite oli riittämätön ja loukkasi Hollannissa asuvien ihmisten oikeutta elämään (EIS Artikla 2) sekä yksityis- ja perhe-elämään (Artikla 8). Tämän johdosta Urgenda-järjestö vaati, että tuomioistuinten on velvoitettava maan hallitus vähentämään päästöjä vähintään 25 prosentilla vuoden 2020 loppuun mennessä. Hollannin valtio kuitenkin kiisti, että vaadittu päästövähennystaso olisi oikeudellisesti velvoittava, tai että Euroopan ihmisoikeussopimuksen artikloista 2 ja 8 voitaisiin johtaa velvollisuus ryhtyä päästövähennystoimiin ilmastonmuutoksen torjumiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) ei ole tähän mennessä ottanut kantaa ilmastonmuutokseen. Hollannin korkein oikeus kuitenkin piti EIT:n aiemman ratkaisukäytännön perusteella selvänä, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen artiklat 2 ja 8 loivat Hollannin valtiolle positiivisen toimintavelvollisuuden ilmastonmuutoksen torjumiseksi, koska ilmastonmuutoksen aiheuttama uhka oli välitön ja todellinen. Tähän ei vaikuttanut se, että ilmastonmuutoksen haittavaikutukset ilmenevät hitaasti, osin vasta vuosikymmenten kuluessa. Tässä yhteydessä oikeus viittasi merenpinnan nousun Hollannille aiheuttamaan eksistentiaaliseen uhkaan. Urgenda-ratkaisun taustalla oli osapuolten yksimielisyys ilmastonmuutoksen haittavaikutuksista – äärimmäisistä helleaalloista, kuivuudesta, jäätiköiden sulamisesta ja merenpinnan noususta. Osapuolet olivat yksimielisiä myös siitä, että maapallon keskilämpötilan nousu tulee rajata Pariisin sopimuksen mukaisesti. Pariisin sopimuksen keskeisenä tavoitteena on rajoittaa “maapallon keskilämpötilan nousu selvästi alle 2 °C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan” ja pyrkiä “toimiin, joilla lämpötilan nousu saataisiin rajattua 1,5 °C:een suhteessa esiteolliseen aikaan tiedostaen, että tämä vähentäisi merkittävästi ilmastonmuutoksen aiheuttamia riskejä ja vaikutuksia.”

Tuomioistuin piti epärelevanttina Hollannin hallituksen esittämää argumenttia, ettei sen päästövähennystoimilla ole mitään käytännön merkitystä ilmastonmuutoksen torjunnassa johtuen maan pienestä osuudesta globaaleista kasvihuonekaasupäästöistä. Korkein oikeus katsoi, että jokaisen valtion vastuulla on tehdä omien mahdollisuuksiensa rajoissa päästövähennyksiä. Tätä vastuuperiaatetta tukivat paitsi YK:n ilmastosopimusjärjestelmän keskeiset määräykset niin myös YK:n alaisen Kansainvälisen oikeuden toimikunnan valtiovastuuta koskevat artiklat.

Asettaessaan valtiolle 25 prosentin päästövähennysvelvoitteen, korkein oikeus nojasi hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n Neljänteen arviointiraporttiin vuodelta 2007. Sen mukaan maapallon keskimääräisen lämpötilannousun rajaaminen kahteen asteeseen edellyttää kehittyneiltä valtioilta 25-40 prosentin päästövähennyksiä vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Tähän haarukkaan on toistuvasti viitattu raportin julkaisua seuranneiden ilmastohuippukokousten päätöslauselmissa ja EU:n kannanotoissa. Lisäksi 25-40 prosentin vähennystavoite oli ollut Hollannin oman ilmastopolitiikan lähtökohta vuoteen 2011 asti. Korkein oikeus viittasi myös siihen, että vuoden 2007 jälkeen oli tullut ilmeiseksi, että turvallisena pidettävä lämpötilan nousu olikin vain 1,5 astetta, ja että lämpenemisen rajaaminen tähän edellytti entistä nopeampia ja mittavampia päästövähennystoimia. Hollannin (ja EU:n) asettama 20 prosentin vähennystavoite oli siten liian riskialtis ja osin epärealistinen strategia ottaen huomioon myöhemmin tarkoitetuksi tehtävien päästövähennysten tarvittava mittaluokka ja niiden aiheuttamat taloudelliset kustannukset.

Korkein oikeus katsoi tällä perusteella, ettei 20 prosentin vähennystavoite riittävällä tavalla taannut Euroopan ihmisoikeussopimuksen artikloissa 2 ja 8 turvattujen oikeuksien toteutumista, vaan IPCC:n raporttiin sisältyvää 25-40 prosentin vähennystasoa oli pidettävä eräänlaisena minimitavoitteena, johon kehittyneiden valtioiden tulisi yltää vuoteen 2020 mennessä. Päästövähennystason asettaminen haarukan alapäähän, 25 prosenttiin, oli ainoa käytännöllinen vaihtoehto ottaen huomioon vähennysten toteuttamiselle jäljellä oleva aika. Ratkaisussa todettiin myös, että tavoitetta ei voinut pitää mahdottomana tai suhteettomana. Vaikka IPCC:n raportti ja siihen nojanneet päätöslauselmat ja kannanotot eivät itsessään olleet oikeudellisesti sitovia, korkein oikeus katsoi, että ne heijastivat sitä normatiivista kehitystä ja ymmärrystä, joka oli tapahtunut ilmastonmuutoksen suhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen jäsenvaltioiden keskuudessa, ja joka siten oli huomioitava artiklojen 2 ja 8 tulkinnassa. Tämä lähestymistapa pohjautui EIT:n oikeuskäytännössään luomaan ns. common ground –metodiin, johon tuomioistuin viittasi ensimmäisen kerran Demir and Baykara v Turkki -tapauksessa, ja jonka mukaan EIT voi antaa ratkaisuissaan painoarvoa myös oikeudellisille velvoitteille ja tieteelliselle tiedolle, jotka eivät suoraan sido vastaajavaltiota.

Hollannin valtio väitti myös, ettei tuomioistuinten tehtävänä ole päättää päästövähennyksistä: niiden toteuttaminen edellyttää sosiaalisten ja taloudellisten näkökohtien punnintaa, joka on leimallisesti poliittista, kuuluen siten lainsäädäntövallan piiriin. Hollanti katsoi myös, että tuomioistuimen asettama päästövähennystaso rinnastuu määräykseksi luoda tietynsisältöistä lainsäädäntöä, mikä myös rikkoo eri valtioelinten välisen toimivallanjaon perusperiaatteita. Korkein oikeus kuitenkin katsoi tuomioistuinten tehtäväksi varmistaa, että poliittiset päättäjät pysyvät niiden oikeudellisten reunaehtojen sisällä, jotka määrittävät niiden harkintavallan rajoja ilmastonmuutoksen torjunnan suhteen. Euroopan ihmisoikeussopimus on yksi tuota harkintavaltaa rajaava instrumentti ja Hollannin tuomioistuinten tehtävänä on tulkita sopimusta EIT:n ratkaisukäytännön mukaisesti, joskus myös valtion intressien vastaisesti, jos sopimuksessa turvattujen oikeuksien toteuttaminen tätä edellyttää. Päästövähennystason asettamista 25:een prosenttiin ei voitu myöskään rinnastaa määräykseksi luoda tietynlaista lainsäädäntöä, koska Hollannin valtiolla säilyi täysimääräinen oikeus päättää niistä politiikkakeinoista (ml. lainsäädäntö), joilla vähennystaso saavutetaan.

Huomionarvoista on, että EIT:en on juuri jätetty valitus, jossa joukko portugalilaisia nuoria ja lapsia katsoo 33:n EIS:n jäsenvaltion (ml. Suomen) ilmastopolitiikan rikkovan heidän artikloissa 2, 8 ja 14 turvattuja oikeuksiaan. Kuten Pauli Rautiainen toteaa tapausta koskevassa blogikirjoituksessaan, on vaikeaa ennakoida, ottaako tuomioistuin asiaa ylipäätään tutkittavaksi.

Urgendan merkitys ja tuomioistuinten rooli taistelussa ilmastonmuutosta vastaan

Urgenda ratkaisua voi pitää merkittävänä ennakkotapauksena. Se osoittaa, että yleisistä perus- ja ihmisoikeusvelvoitteista voidaan johtaa konkreettisia vaatimuksia valtion ilmastopolitiikalle. Hollannin korkeimman oikeuden ei tarvinnut arvioida Hollannin ilmastopolitiikan ja ilmastonmuutoksesta aiheutuvien ihmisoikeusloukkauksien välistä syy-seuraussuhdetta, koska osapuolet olivat yksimielisiä ilmastonmuutoksen aiheuttaman uhan olemassaolosta. Perusoletuksena voidaankin pitää, että tuomioistuimet eivät kyseenalaista kasvihuonekaasujen ja ilmaston lämpenemisen (ja sen seurannaisvaikutusten) välistä suhdetta. Toinen ja vaikeampi kysymys on se, minkälaista näyttöä tuomioistuimet edellyttävät väitetyistä oikeudenloukkauksista. Urgendassa oikeudenloukkaukset olivat vasta tulevaisuudessa realisoituvia ja niiden uhreiksi katsottiin Hollannin koko väestö. Merenpinnan nousu uhkaa erityisesti Hollannin kaltaisia valtioita, joten on vaikea arvioida, miten tuomioistuimet suhtautuisivat ilmastonmuutokseen liittyviin ei-eksistentiaalisiin uhkiin, kuten erilaisiin sään ääri-ilmiöihin – voisivatko myös ne riittävällä tavalla uhata Artikloissa 2 ja 8 turvattuja oikeuksia.

Hollannin korkein oikeus johti 25 prosentin päästövähennystason IPCC:n Neljännestä arviointiraportista ja sitä tukevista päätöslauselmista ja kannanotoista. Yksi kysymys tulevaisuuden ilmasto-oikeudenkäyntejä ajatellen on, voitaisiinko samaa logiikkaa käyttää kyseenalaistamaan esimerkiksi EU:n ilmastopolitiikan kunnianhimo, jota pidetään riittämättömänä 1,5 asteen tavoitteen näkökulmasta. Ongelmaksi muodostunee, etteivät yksityishenkilöt tai kansalaisjärjestöt voi kyseenalaistaa EU:n ilmastopolitiikkaa ohjaavia lainsäädäntöinstrumentteja EU tuomioistuimissa asianosaisaseman puuttumisen vuoksi.  Asianosaisaseman olemassaolo edellyttää yleensä sitä, että tietty sääntelyinstrumentti vaikuttaa suoraan yksittäisen henkilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin, eikä päästövähennyksiä asettava yleisen tason lainsäädäntö helposti täytä tätä perusedellytystä.

Juuri tällä perusteella EU:n yleinen tuomioistuin hylkäsikin kanteen ns. People’s Climate Case -tapauksessa, missä joukko yksityishenkilöitä vaatii EU:n keskeisen ilmastolainsäädännön kumoamista. Kantajien mukaan EU:n vuodelle 2030 asettama vähintään 40 prosentin päästövähennystavoite on riittämätön ja rikkoo heidän Euroopan perusoikeuskirjassa turvattuja oikeuksiaan, koska tavoite osaltaan vahvistaa sään ääri-ilmiöitä ja siten lisää vaarallisen ilmastonmuutoksen todennäköisyyttä. Kantajien mukaan EU:lla on tekninen ja taloudellinen kyky nostaa 2030 päästövähennystavoite vähintään 50 prosenttiin, mikä on myös ilmastotieteen ja Pariisin sopimuksen lämpötilatavoitteiden valossa ehdoton minimivähennystaso. Yleinen tuomioistuin seurasi ratkaisussaan vakiintunutta oikeuskäytäntöä toteamalla, ettei mikään kanneoikeuden perusedellytyksistä täyttynyt, koska kanteen kohteena olleita lainsäädäntöinstrumentteja ei ollut ”osoitettu” kantajille, eikä mikään instrumenteista myöskään koskenut kantajia ”suoraan ja erikseen”.

Kantajat ovat valittaneet päätöksestä EU tuomioistuimeen, mutta on vaikea ennustaa, löytyykö tuomioistuimelta rohkeutta muuttaa vakiintunutta asianosaisasemaa koskevaa oikeuskäytäntöään, koska se tulisi lisäämään tuomioistuimen tapauskuormaa, jopa merkittävästi. Urgendassa kansalaisjärjestön asianosaisaseman mahdollisti kansallisen lain selkeä sanamuoto, mutta tällainen prosessiväylä on harvinainen. Yksityishenkilöiden ja/tai kansalaisjärjestöjen kanneoikeus edellyttäisi siis joko vakiintuneiden tulkintojen muutosta tai selkeitä lainsäädäntöuudistuksia.

Myös toimivallanjakoa koskevat perusperiaatteet voivat vesittää Urgendan kaltaiset ilmasto-oikeudenkäynnit. Vaikka Hollannin korkein oikeus katsoi pysyvänsä omalla, lain soveltamiseen keskittyvällä tontillaan päätöksen antaessaan, ei ole itsestään selvää, että tuomioistuimet päätyvät samaan lopputulokseen muissa valtioissa. Hyvänä esimerkkinä tästä toimii Yhdysvalloissa vireillä ollut Juliana-tapaus, missä kantajina oli joukko nuoria ja lapsia. Heidän mukaansa liittovaltion fossiilitaloutta tukeva toiminta uhkaa heidän Yhdysvaltain perustuslaissa turvattuja oikeuksiaan vapauteen, elämään ja omistusoikeuteen, koska tällä toiminnalla on syy-yhteys keskilämpötilan nousuun ja henkilö- ja omaisuusvahinkoja aiheuttaviin sään ääri-ilmiöihin. Kanne perustuu ns. public trust -ajattelulle, jonka mukaan ilmakehä on maaperään ja mereen rinnastettava luonnonvara, jota liittovaltion pitää suojella nykyisiä ja tulevia sukupolvia varten. Liittovaltion tuomioistuin yhtyi nuorten näkemykseen ilmastonmuutoksen vaarallisuudesta, mutta hylkäsi kanteen, koska se katsoi, että kantajien vaatima fossiiliteollisuuden alasajo on poliittinen kysymys, jonka toteuttaminen kuuluu lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan piiriin. Päätöksestä voi vielä valittaa, mutta on hyvin epätodennäköistä, että valitus menestyy.

Ilmasto-oikeudenkäynnit Suomessa?

Jos Urgendaa miettii Suomen näkökulmasta, on selvää, ettei lainsäädäntömme tarjoa selkeää väylää hallituksen ilmastopolitiikan haastamiseen tuomioistuinjärjestelmän kautta. Hallintoriidan mahdollista roolia on pohdittu, mutta on epäselvää kenellä olisi oikeus käynnistää kansallisen ilmastopolitiikan haastava hallintoriita, mitä edeltäviä toimenpiteitä prosessin käynnistäminen edellyttäisi, ja mihin lainkohtiin kantaja voisi vaatimuksensa perustaa. Ilmastolakia ollaan parhaillaan uudistamassa, mutta puitelakina sitä ei ainakaan tällä hetkellä voi hyödyntää ilmastopolitiikan haastamisessa. Toisaalta Euroopan ihmisoikeussopimus edellyttää jäsenvaltioilta tehokkaiden oikeussuojakeinojen olemassaoloa suhteessa sopimuksessa turvattuihin oikeuksiin. Yleisellä tasolla voi siis todeta, että jos kansallinen lainsäädäntö ei tarjoa oikeussuojakeinoja suhteessa ilmastonmuutoksen aiheuttamiin oikeudenloukkauksiin, oikeudenloukkauksen uhri voi tehdä valituksen suoraan EIT:lle.

Toisaalta Marinin hallituksen ilmastotavoitteet ovat poikkeuksellisen kunnianhimoisia ja tieteeseen perustuvia sekä kansainväliset oikeudenmukaisuusnäkökohdat huomioivia. Vuodelle 2035 asetettua hiilineutraalisuustavoitetta uskottavasti toteuttavien politiikkatoimien käyttöönotto tällä hallituskaudella tekisi Urgendan kaltaisesta prosessista pitkälti tarpeettomanLisäksi Suomen maantieteellisen sijainnin johdosta voi kysyä, mitä olisivat ne konkreettiset oikeudenloukkaukset, joihin Urgendan kaltainen prosessi voisi perustua. Hollannissa merenpinnan nousu on konkreettinen ja vakava uhkatekijä, mutta uhkaako meitä jokin vastaava ilmaston lämpenemisen aiheuttava vaara, vai hyväksyisikö tuomioistuin argumentin siitä, että ilmastonmuutoksen yleiset haittavaikutukset on tulkittava Artikloissa 2 ja 8 suojattujen oikeuksien loukkaukseksi?

Ilmasto-oikeudenkäyntien merkitys

Ilmasto-oikeudenkäynnit ovat edelleen melko uusi strategisen litigaation muoto. Käynnissä olevia oikeudenkäyntejä on satoja, ja uusia kanteita ja valituksia nostetaan lähes viikoittain. Myös uusista ratkaisuista uutisoidaan tiheästi. Tuorein merkittävä ratkaisu oli Irlannin korkeimman oikeuden yksimielinen päätös, jossa se määräsi maan hallituksen laatimaan uuden, vuoteen 2050 ulottuvan ilmastonmuutoksen torjuntaa koskevan kansallisen suunnitelman. Määräys perustui maan sisäiseen lakiin, joka velvoittaa Irlannin vähentämään päästöjään 80:llä prosentilla vuoteen 2050 mennessä. Korkeimman oikeuden mukaan lain pohjalta tehdystä hallituksen päästövähennyssuunnitelmasta ei riittävällä tavalla selvinnyt, miten Irlanti tulee saavuttamaan 80 prosentin päästövähennystavoitteen. Kantajana tapauksessa oli Urgendan tapaan kansalaisjärjestö.

Vaikka yleisellä tasolla on ennenaikaista arvioida mikä ilmasto-oikeudenkäyntien kokonaisvaikutus tai merkitys on, aiheesta on julkaistu jo jonkin verran tutkimustietoa. Esimerkiksi Yhdysvalloissa tehdyn tutkimuksen mukaan hieman yli 300:ssa tapauksessa lopputulosta voi luonnehtia päästösääntelyä vastustavien voitoksi, ja noin 220:ssa tapauksessa lopputulos oli sääntelyä tukeva. Tulos ei ole yllättävä. Päästöintensiivistä taloudellista toimintaa suojaa vahva oikeudellinen tukiverkko, jonka perustan muodostavat omaisuuden suojan ja elinkeinovapauden kaltaiset perusoikeussäännökset. Fossiilitalous kytkeytyy myös ekologisesti kestämättömään, kulutuskeskeiseen elämäntapamme, jonka kansantaloudellisia ja työllisyysvaikutuksia on mahdotonta kiistää. Toisaalta Urgenda osoittaa, että tuomioistuinten päätöksillä voi olla merkittäviä päästöjä vähentäviä vaikutuksia, vaikka tuomioistuinten kädet ovatkin usein sidotut asianosaisasemaa ja toimivallanjakoa koskevien perusperiaatteiden johdosta.  Ilmasto-oikeudenkäynneillä on tietenkin usein toistettu julkisuusfunktio siinä mielessä, että ne saavat usein runsaasti huomiota. Tässä mielessä ne voidaan nähdä – lopputuloksesta riippumatta – osana laajempaa pyrkimystä vaikuttaa julkiseen mielipiteeseen ja paineen luomiseen tehokkaampien päästövähennystoimien tekemiselle. Perus- ja ihmisoikeustapaukset ovat myös tärkeitä testitapauksia siinä mielessä, että ne osoittavat selkeämmin ne rajat, joihin ilmastonmuutokseen ja perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät argumentit törmäävät yksittäisissä oikeusjärjestyksissä. Näiden rajojen tunnistaminen tuo esiin lainsäädäntömuutosten välttämättömyyden.